El troceo de adjudicaciones usando la figura del contrato menor, más rápida y sin controles, es una práctica que no es aislada, según los expertos: «La ley de contratos es demasiado rígida y disfuncional para sanidad, pero cuando se fraccionan por necesidad hay muchos que meten lechugas entre col y col»
La Junta de Andalucía fraccionó miles de contratos “en fraude de ley” con los que repartió a dedo 458 millones de euros
Casi la mitad del presupuesto para contratación que el Servicio Andaluz de Salud (SAS) gastó en Huelva en 2021 se gestionó a través de contratos menores, una figura legal en la contratación pública que permite adjudicar directamente hasta 15.000 euros a un proveedor con los mínimos controles y está pensada para la adquisición de materiales y servicios de poco valor.
Este solo es un detalle del extenso informe de la Intervención de la Junta de Andalucía –órgano de Hacienda encargado del control interno de las cuentas públicas– que explica cómo gestionó el presupuesto sanitario el Ejecutivo de Juan Manuel Moreno Bonilla en el ejercicio de 2021. Los auditores señalan al Gobierno autonómico por “abusar del contrato menor en fraude de ley” y “fragmentar contratos de manera indebida y masiva” en el año posterior al inicio de la pandemia, según ha destapado elDiario.es. Se repartieron más de 458 millones de euros encadenando y fraccionando contratos menores.
La consejera de Hacienda y portavoz de la Junta, Carolina España, salió al paso de la información con el argumento de que Andalucía no era la única, sino que, por el contrario, podía estar pasando en otras comunidades y también en el Ejecutivo central. “Me gustaría conocer también los informes de todas las comunidades autónomas y del Gobierno de España del año 2021, en plena pandemia, me gustaría también conocerlo”, dijo el martes.
Más allá del caso particular, cuyas consecuencias todavía son inciertas, estas prácticas no se producen de manera aislada en la administración sanitaria, admiten una ristra de expertos en planificación y gestión sanitaria consultados por este medio, aunque todo depende también de las cantidades gastadas con esta fórmula. Se justifican en la mayoría de las situaciones por una necesidad de obtener medicamentos o materiales a tiempo para cubrir las demandas de los pacientes y eso puede desembocar en abusos.
“Dentro del sector es una opinión dominante que la ley de contratos actual es demasiado rígida y disfuncional para sanidad. Pero cuando se fraccionan contratos por necesidad hay muchos que meten entre col y col lechugas de ventaja personal”, advierte José María Repullo, profesor emérito y experto en planificación sanitaria y economía de la salud de la Escuela Nacional de Sanidad.
Aquí estaría la raíz del problema, coincide Sergio García, miembro de la Asociación de Economía de la Salud (AES) y exgerente de hospitales públicos y privados. “Lo importante es inspeccionar para que no se abuse de esta fórmula. Si tenemos millones y millones gastados así, esas cantidades tan grandes, hay que preguntarse qué se está haciendo. Mayoritariamente es por agilidad, pero se puede dar el caso de que seas mi colega y quiero favorecerte para comprar un material concreto”, argumenta García, que pone el siguiente ejemplo para entender situaciones cotidianas que pueden requerir del uso de varios contratos menores para el mismo objeto. “Imagina que se te cae el tubo de la endoscopia. Hay que tirarlo. Si te piden 50.000 euros por eso, no tienes presupuesto y necesitas una compra urgente porque tu equipo es de una marca x, ¿cómo lo haces?”.
Es algo políticamente muy sensible y nadie entendería que se pare la compra de un medicamento, pero otra cosa es que use sistemáticamente para otras cosas
Las administraciones sanitarias comparten, sostiene Carlos Amoedo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña, “un carril más ancho para la contratación que otros departamentos, suelen tener fiscalización a posteriori y bula para tirar de contrato menor y de prórrogas durante años”. “Es algo políticamente muy sensible y nadie entendería que se pare la compra de un medicamento, pero otra cosa es que use sistemáticamente para otras prestaciones”, continúa el experto, que habla de un cierto “consenso político y administrativo sobre que el gasto sanitario puede disponer de una aceleradora en la contratación”.
Ahora bien, los informes de la intervención andaluza revelan que esta fórmula de contratación troceada no solo se usó para comprar fármacos o material clínico, sino también para remodelar toda la planta de un hospital –troceado en pequeñas facturas como arreglos individuales de albañilería–, para facturas de taxis, empresas de seguridad privada, mensajería, papelería e incluso arreglar adornos navideños. Gastos que son difíciles de justificar como “urgentes” o “imprevisibles”, según los auditores.
“Yonkis de la contratación a dedo”
La Estrategia Nacional de Contratación del Sector Público 2023-2026 menciona esta problemática: “en ocasiones se produce la utilización inapropiada de los contratos menores y el abuso de la contratación de emergencia por supuestos que no justifican la elección de dicho procedimiento”. El documento trae a colación otro factor que no ha remado a favor de la contratación transparente: los procedimientos de emergencia a los que los gestores sanitarios recurrieron de manera constante durante la pandemia.
Hay que seguir los procedimientos establecidos en la ley para que las empresas o entidades que presenten las mejores ofertas sean las adjudicatarias. Lo contrario es repartirse el dinero público entre unos pocos amigotes que tienen empresas en el sector sanitario
“Este periodo generalizó las adjudicaciones a dedo y eso creó adición a los contratos de emergencia. Son yonkis de la contratación a dedo. Usar la manga ancha para la prescripción y compra de un medicamento es incluso entendible, pero usarlo para otro tipo de prestaciones es grave”, zanja Amoedo. Precisamente los auditores del Servicio Andaluz de Salud emitieron otro informe hace unos meses que ponía de relieve el abuso de este tipo de contratación con la pandemia “muy atemperada” y el marco legal excepcional de la pandemia ya derogado. El Gobierno de Moreno estiró estos contratos de emergencia, al menos hasta finales de 2023, y los suspendió después de que elDiario.es revelara que la Consejería de Salud seguía prorrogándolos para tratar desesperadamente de embridar unas desbocadas listas de espera de pacientes para operarse y para diagnosticarse.
“El dinero público no puede repartirse de forma discrecional. Hay que seguir los procedimientos establecidos en la ley para que las empresas o entidades que presenten las mejores ofertas sean las adjudicatarias. Y así ofrecer los mejores servicios públicos posibles, en términos de calidad y precio, a la ciudadanía. Lo contrario, es repartirse el dinero público entre unos pocos amigotes que tienen empresas en el sector sanitario”, analiza Fernando Acuña, jurista experto en contratación pública.
La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, un órgano colegiado e independiente de la Administración General del Estado, sostiene en su último informe anual que un 9% de las denuncias en materia de contratación suceden por “fraccionamiento del objeto del contrato”.
El precedente de Madrid
Hay ejemplos conocidos en el pasado. La Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid reveló en un informe de fiscalización que el Gobierno regional dirigido por Cristina Cifuentes había adjudicado casi 570.000 contratos menores por valor de 802,8 millones de euros en el ejercicio de 2017. El 94% de estos contratos eran del Servicio Madrileño de Salud (SERMAS). “La contratación menor de los hospitales públicos se realiza de forma generalizada, llegando a convertir en práctica habitual lo que es una excepción en la contratación pública”, denunció el órgano de control. elDiario.es destapó, dos años antes, un modus operandi habitual y opaco en el SERMAS para comprar medicamentos.
Entonces, la Consejería de Sanidad madrileña alegó que esta forma de contratación troceada respondía a una compra “a demanda” del número de pacientes que lo requieren y a una necesidad de mayor rapidez, de manera que se priorizara que “el medicamento está a tiempo”. Además justificaron que si el fármaco solo lo hace un laboratorio, el concurso público no tiene mucho sentido. El negociado sin publicidad “implica más tiempo y poner a trabajar a muchos administrativos”, argumentaron.
¿Replantear la ley?
Parte de esta argumentación es compartida por el sector sanitario. “La inelasticidad de la demanda de medicamentos, los inconvenientes de intercambiabilidad entre fármacos y la consecuencia que para el mercado tiene el medicamento patentado son circunstancias que inciden directamente en la contratación pública, que ocasiona la existencia de múltiples aspectos controvertidos en el procedimiento de licitación”, subrayaba un artículo publicado en 2022 en la revista Derecho y Salud, de la asociación de Juristas de la Salud, que pedía salirse del “estanco procedimiento ordinario” y “explorar otras posibilidades de contratación” porque no es adecuado, por ejemplo, para comprar medicamentos sujetos a patente.
“Como en tantos temas, tocaría repensar el sistema de contratos para un sector como el sanitario, donde se nos pide hacer las cosas sin demoras, y donde los precios unitarios de fármacos y otros insumos son muy elevados si comparamos con otros sectores”, añade Repullo.
Una de las grandes farmacéuticas a las que fueron adjudicados cientos de contratos menores en Andalucía es Roche. La compañía admite que el fraccionamiento masivo es “discutible por ser técnicamente incorrecto cuando no se dan todas las circunstancias establecidas en la ley”, pero advierte también de este sistema “no es beneficioso” para su compañía.
“El uso excesivo de compras menores para los medicamentos significa para los proveedores, en muchas ocasiones, retrasos en los cobros (al no haber consignación presupuestaria)”, concluye. Y asegura que Farmaindustria, que agrupa a las empresas de la industria, ha propuesto “en repetidas ocasiones la posibilidad de regular un sistema simplificado para la compra pública de medicamentos exclusivos (donde hay un único proveedor para el fármaco), a fin de reducir la carga administrativa para los hospitales”. Esta solución, continúa un portavoz, ha sido impulsada por algunas comunidades, “aunque sería necesario un cambio en la normativa estatal”.